杨伟东:如何理解走政责罚法新修订后的走政责罚无效制度

编者按:2021年走政责罚法的修订,对原有的走政责罚无效规定进走了主要修改,修订后的第三十八条与走政诉讼法的相关规定衔接更添周详,为走政执法做事与走政审判挑供了指引。为协助朋友们理解这一条款,以下特引用《中华人民共和国走政责罚法理解与适用》一书的相关内容,本书主编为杨伟东教授,已由中国法制出版社于2021年4月出版。

《走政责罚法》第三十八条【走政责罚无效制度】

走政责罚异国按照或者实走主体不具有走政主体资格的,走政责罚无效。

忤逆法定程序组成宏大且清晰作恶的,走政责罚无效。

【条文主旨】

本条是关于走政责罚无效制度的规定。

【立法背景】

原走政责罚法第三条第二款规定:“异国法定按照或者不按照法定程序的,走政责罚无效”,该规定在从前是为了强调法定按照和法定程序的主要性,但与走政走为无效的理论纷歧致,对走政执法实践和司法实践也匮乏请示作用,甚至会引发无效走政走为与清淡作恶走政走为认定的紊乱。(马怀德:《〈走政责罚法〉修改中的几个争议题目》,载《华东政法大学学报》2020年第4期。)

走政走为的无效和作恶是两个差别的概念,主要区别在于:第一,作恶的走政走为与无效的走政走为的作恶水平差别,前者的作恶水平轻于后者。作恶的走政走为有能够被判决撤销(《中华人民共和国走政诉讼法》第七十条规定,走政走为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者片面撤销,并能够判决被告重新作出走政走为:(一)主要证据不及的;(二)适用法律、法规舛讹的;(三)忤逆法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)清晰不当的。)或被判决确认作恶(《中华人民共和国走政诉讼法》第七十四条规定,走政走为有下列情形之一的,人民法院判决确认作恶,但不撤销走政走为:(一)走政走为依法答当撤销,但撤销会给国家益处、社会公共益处造成宏大损坏的;(二)走政走为程序渺幼作恶,但对原告权利不产生实际影响的。走政走为有下列情形之一,不必要撤销或者判决实走的,人民法院判决确认作恶:(一)走政走为作恶,但不具有可撤销内容的;(二)被告转折原作恶走政走为,原告仍请求确认原走政走为作恶的;(三)被告不实走或者迟延实走法定职责,判决实走异国意义的。),而无效的走政走为会被判决确认无效。第二,二者的效力首算时点差别,无效的走政走为自首无效,自然无效,确定无效。自首无效,即从走政走为作出之时首异国法律效力,强调该走政走为的时间效力从作出之时首无效;自然无效,即走政走为不具有收敛力、确定力、实走力;确定无效,即不批准议定补正使无效变为有效。(胡建淼:《走政法学(第四版)》,法律出版社2015年版,第143~144页。)而作恶走政走为丧失效力是从被撤销最先,而被确认作恶意味着由于考虑到国家益处、公共益处等不克被撤销。

由于设定哪些情形属于无效对走政运动和社会秩序影响庞大,必要考虑众重因素,本次走政责罚法的修订对走政责罚无效进走了较大的修整与调整,并予以清晰。《中华人民共和国走政诉讼法》第七十五条对走政走为无效的情形规定:“走政走为有实走主体不具有走政主体资格或者异国按照等宏大且清晰作恶情形,原告申请确认走政走为无效的,人民法院判决确认无效。”本次修法对走政责罚的无效情形作出更新,与走政诉讼法的规定保持相反。同时,新法也在必定水平上一连了原规定关于忤逆法定程序组成走政走为无效的意识,但挑高了认定走政责罚无效的门槛,不是只要程序作恶就使得责罚无效,而是必须叠添情节,即“忤逆法定程序组成宏大且清晰作恶”,方使得走政责罚无效。

【条文释义】

走政诉讼法第七十五条清晰了走政走为无效须已足“宏大且清晰作恶”的判定标准,即具有清淡认知能力的清淡人能够议定常识来判定出该走政走为作恶,那么则可揣摸该走为存在“宏大且清晰作恶”的情形。按照走政走为无效的法律规定,本条规定“走政责罚异国按照或者实走主体不具有走政主体资格的,走政责罚无效”。清淡情况下,走政责罚无效的组成要件包括:第一,走政责罚异国法律按照;第二,走政责罚的实走主体不具有走政主体资格。无效的走政责罚走为自首无效,自然无效,确定无效。

本条第二款照样以“宏大且清晰作恶”为前挑,清晰了在忤逆法定程序方面组成宏大且清晰作恶的,走政责罚无效。这是对忤逆法定程序的清淡情况与稀奇情况的区分。走政诉讼法第七十条规定,忤逆法定程序可导致走政走为撤销或片面撤销。本条对忤逆法定程序的水平进走区分,清淡情况下忤逆法定程序可导致走政责罚走为的撤销,只有在忤逆走政程序组成宏大且清晰作恶的情况下,才会认定走政责罚的无效。关于“宏大且清晰作恶”在司法实践中的判定,请参阅本章案例评析关于“确认无效判决在走政责罚案件中的适用标准”的片面。

【相关规定】

《中华人民共和国走政诉讼法》第七十条、第七十五条。

确认无效判决在走政责罚案件中的适用标准

——俞某诉市城管局城市管理走政责罚案

(参见江苏省无锡市中级人民法院(2010)锡走终字第43号走政判决书)

【案情简介】

俞某位于某路365号的修建物系俞某于2000年前建造。2009年4月,市城管局在对俞某的上述修建物巡查后,证实俞某修建物近况与房屋权属表明登记原形纷歧致,且无建设工程规划允诺证,按照城乡规划法第四十条第一款、第六十四条的规定,于2009年6月25日以张贴的手段将《走政责罚事先告知书》送达给俞某,并载清新相关权利,有邹某了(街道做事人员)表明,但俞某不在现场;市城管局于2009年7月3日又以张贴的手段将《走政责罚决定书》送达给俞某,并载清新相关权利,请求俞某在15日内自走拆除,也有邹某了表明,但俞某不在现场。《走政责罚决定书》载明:2000年俞某在未办理建设工程规划允诺证的情况下,在某路365号建造二幢三层修建物,总面积为275.58平方米。俞某的上述走为忤逆了城乡规划法第六十四条的规定,91直播在线视频责令俞某自收到《走政责罚决定书》之日首15日内自走拆除该作恶建设,逾期不拆除的,相关部分将机关强制拆除,所需费用由俞某承担。另,在一审审理过程中,某路365号被滨湖区人民当局强走拆除。

法院经审理认为,走政责罚法(指2021年修订前的走政责罚法,本案“案情简介”局属下同)第四十条规定,走政责罚决定书答当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,走政机关答当在七日内按照民事诉讼法的相关规定,将走政责罚决定书送达当事人。第四十一条规定,走政机关及其执法人员在作出走政责罚决定之前,不按照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予走政责罚的原形、理由和按照,或者拒绝听取当事人的陈述、辩论,走政责罚决定不克成立;当事人屏舍陈述或者辩论权利的除外。本案中,市城管局议定查询证实俞某在某路365号修建物的修建面积与产权部分登记的面积纷歧致,即以张贴的手段将《走政责罚事先告知书》《走政责罚决定书》送达给俞某,虽有在场人表明已张贴送达,但俞某外示未收到,上述送达手段分歧法,不克视为送达,故上述送达手段不克表明被告已向俞某告知给予走政责罚的原形、理由和按照,以及被告已经告知俞某有权请求陈述和辩论,《走政责罚事先告知书》不克视为送达,《走政责罚决定书》送达手段不相符留置送达和公告送达的规定,也不克视为送达。按照走政责罚法的相关规定,被告所作的走政责罚决定不克成立。法院判决确认被告作出的走政责罚决定无效。

市城管局拿首上诉,认为其以张贴的手段送达走政文书相符留置送达与公告送达的规定,走政程序相符法,乞求撤销一审判决。二审法院经审理查明,确认一审法院认定的原形。二审法院经审理认为,为保障走政责罚的偏袒相符法,市城管局在作出走政责罚决定之前,答当将走政责罚的原形、理由和按照事先告知俞某,以保障俞某及时晓畅走政责罚的内容,能够足够行使陈述和辩论权。2009年6月25日,在当事人俞某不在现场的情况下,市城管局将《走政责罚事先告知书》采用张贴的手段进走告知,但俞某挑出并未收到该告知书,市城管局未进走相符法送达。市城管局挑交的现场拍摄照片也不克表明其张贴地址是在那里。按照本案现有证据和法院的调查进走综相符评判,不克认定在作出走政责罚决定之前,市城管局已经向被责罚人实走了法定的告知负担,《走政责罚决定书》亦未以相符法手段进走有效送达。所以,市城管局作出的走政责罚决定不克成立。按照《中华人民共和国走政诉讼法》第六十一条第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

【行家评析】

走政责罚决定前的事前告知程序能够保障俞某及时清新责罚的内容,是其足够行使施舍权的前挑。“张贴”《走政责罚事先告知书》《走政责罚决定书》不是相符法的告知和送达手段,且本案也异国证据表明该张贴地点的详细位置。本案无法得出结论认为市城管局已经实走了法定的告知负担。

在学理上,走政走为不走立与无效是两个概念,不走立是指缺少走政走为成立的法定要件,如送达,某一走政走为倘若异国送达到走政相对人,该走政走为是异国成立;而无效是指存在主要作恶,使得走政走为自首无效,这个无效是指效力,而该走政走为已经成立。原走政责罚法和新修订的走政责罚法对送达的法律地位作了差别的规定,必要引首关注。

第一,原走政责罚法第四十一条规定,走政机关及其执法人员在作出走政责罚决定之前,不按照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予走政责罚的原形、理由和按照,或者拒绝听取当事人的陈述、辩论,走政责罚决定不克成立。在原法的规定下,本案中的走政责罚走为因“张贴”手段分歧法而导致该走政责罚走为未对当事人发生法律效力,所以法院认定该走政责罚决定不走立。吾国走政诉讼法上异国针对走政走为不走立竖立响答的判决类型,对于不走立的走政走为,人民法院受理后,也只能确认无效,不走立的走政走为不发生法律效力。参见胡建淼:《走政法学(第四版)》,法律出版社2015年版,第145页。

第二,在新修订的走政责罚法的规定下,相通本案情形能够会被法院直接认定为走政责罚决定无效。因为在于新修订的走政责罚法第三十八条第二款清晰“忤逆法定程序组成宏大且清晰作恶的,走政责罚无效”。清淡认为“宏大且清晰作恶”,即具有清淡认知能力的清淡人能够议定常识判定出该走政走为作恶,则可揣摸该走为存在“宏大且清晰作恶”的情形。“宏大且清晰作恶”的认定答当相对郑重,主要针对责罚机关遗漏和拒绝走政责罚关键程序的走为,如法律清晰规定答当听证而未经听证作出的走政责罚,执法人员答当逃避而未逃避作出的走政责罚。马怀德:《〈走政责罚法〉修改中的几个争议题目》,载《华东政法大学学报》2020年第4期。送达亦这样,走政机关在送达走政责罚事先告知书与走政责罚决定书时答按照法定手段告知和送达,否则走政相对人陈述、辩论的权利能够无法实现,客不都雅上造成宏大程序遗漏。在新法的规定下,本案中的告知手段和送达手段很有能够由于其属于“宏大且清晰作恶”而被法院直接认定为走政责罚决定无效。

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